课堂｜中国有城市企业主义吗？
文 / 《城市发展与政治》课程全体同学
我读书笔记里面写到关于长三角城市群的问题，老师向我提问长三角的经验是具有特定性还是普遍性的。首先，我觉得这肯定是符合哈维这篇文章里提到的城市间竞争的特征。但是中国目前这种特殊的政治政策，在这种大背景条件下，仿佛是所有的政策条件和环境都优先于这样一个区域的整合发展，因此可能在中国来说应该是一个比较特例的存在。我后来又想了一个不太特殊，每个省都可能都会出现的，就是省会城市和省内第二大城市之间的关系。
以山东省济南市和青岛市举例，它们之间存在这样一个竞争，作为外贸口岸，它们都在竞争国际资本对这里的投资，但是因为青岛在地理位置上更具有优势，然后还有一些历史原因背景，所以会更明显的比省会城市更有竞争力。但是在青岛发展的这些项目中，究竟会对青岛这个城市本身产生怎么样的影响呢？还有它是只局限在青岛这一个沿海圈，还是会扩展到内陆圈，和济南一起形成一个双极发展的态势？我觉得显然就由青岛政府来承担风险。然后可能内陆的这些城市的决策不会太影响到青岛城市的发展战略。
我觉得关于城市间竞争，其实哈维并不是完全反对这个观点，就像你刚刚提到的，在客观上城市之间的竞争对各自的城市，比如在空间环境，无论是为了吸引资本还是为了什么其他的目的，客观上它都会带来空间环境的优化。但是刚刚我们也看到了，当城市过于注重对外部资本的吸引，它必定会产生对内部福利提升的一个忽略，这样就会造成城市内部的一些问题的衍生加剧。也就是说这个城市给我的感觉就是不太以人为本，好像完全是在吸引资本市场。
“投机性”其实要强调的就是资本的流动，以及不承担风险这样一种观点。因为在这一段的最后也说到了，城市企业主义和早期的那种政府的亲商政策，最大的区别就是当时的私人资本投资会比较愿意承担这个风险。但是在城市企业主义中，城市处于一个竞争者的状态，只想去吸引资本；然后资本在城市参与营造的这种竞争的环境中就有了一个钻空子的空间，只享受利益而不承担责任。就原本的亲商主义来说，资本尽管也得到了政府的青睐，但是它还是要承担风险的。如果投资失败的话，可能资本它自己会承担风险。但是进入城市企业主义这样一种状态之后，资本成为了稀缺资源（资本） 的提供者，而城市是需求方，在供需不平衡的条件下，需求方即城市来承担所有责任。
我想就开发区作为城市企业主义的一种表现特征来分享自己的看法。我之前看一些分析中国开发区的文章，其中一些就提出，为什么中国的很多开发区在发展后期势头没有那么猛，甚至最后就变成一块荒地。我在想这是不是跟之前那种无差别的、广泛的福利政策的释放是有一定关系的，最后就可能导致开发区变成了一个红利的洼地。由于地方政府可能更多的是仰赖于中央的这种政策扶持，而没有很好的结合自身的地方特色去吸引资本，或者说做好自己的城市营销，导致最后这个地方或者说特定的地方工程其实并没有那么成功。
我想从消费的角度来讨论城市企业主义。地方政府通过对城市建成环境的优化来推销自己的城市形象。在这样的过程中，哈维文章中也提到，很多城市都去建设它们自己的世界贸易中心、大型体育场馆等等这些设施，其实在中国也广泛存在类似的这种现象。一个最典型的例子就是每个城市都有自己的 “南锣鼓巷”，每个城市都有自己的 “夫子庙”，大家不约而同的选择一些同质化的城市设计来提升自己的城市形象。但是最终，城市的核心吸引力都变得千篇一律，这其实也造成了城市空间品质的下降。
刚刚开发区的话题我还想到一个观点。在另一篇阅读文献中，Wu (2018) 提到了上海临港工业区的开发建设，特别提醒道其中对外部投资的吸引远重于对内部社会福利的提升。园区的发展只顾着招商引资而忽略了工业和居住之间的关系，其中经济发展是由一个管委会来管理，然后社会事务又是由另一个管委会来管理，两者之间缺乏了一种管理协同的关系。在这个过程中，我觉得可能也是城市企业主义的一个现实体现，就是我们在建设开发区等类似项目的时候，过于注重如何去吸引资本而忽略了生活在城市中的人，他们对这个城市、对这个区域的一个生活体验，以及国家应对他们承担的社会福利。
哈维在文章中提到了城市企业主义的三个主要特征，包括公私合营 (PPP)、投机性以及政府仅仅聚焦部分区域的利益。然后我们给每一个现象都在国内找了一个例子。首先，PPP在国内发展得已经特别普遍了，正面的例子比如北京地铁4号线，它就是一个公私合营的例子；PPP产生负面影响的例子包括一些邻避项目。所以对于PPP的论调到底是积极的还是消极，目前还没有办法作出判断。
关于投机性，我们小组内部有不同的理解。我个人是觉得投机性还是针对城市企业主义盛行的时期，资本原本需要承担的责任现在转移到了地方政府身上，然后这样出现了一个资本投机性。我在大三的时候曾经去济南调研，看到济南有一个万达投资的文旅广场。当时管理人员给我们介绍这个例子的时候说，万达之前给他们签了很大的合同，但这个项目在一期做完之后，由于万达的资金回笼困难，最终就丢下这个工程撤资离开了。导致的结果就是在济南新区的一个地段比较好的位置，留下了一个烂尾的莲花建筑，这也成了济南市政府的一个心病。这个例子就让我想到了资本投机性带来的一些负面影响，因为每个城市其实都特别希望房地产去本地投资开发，但有时结果变成了蝴蝶花丛过，最后只留下政府去收拾烂摊子。
最后第三部分就是仅仅关注部分区域利益的讨论。我们想到了河北唐山曹妃甸的例子，也就是一个城市在建设新城时，只关注新区的建设，而忽视了新城与旧城的协同发展，最后导致新城或者开发区建设失败，也有一部分这样的原因。
谢谢。非常好的贴合了哈维的框架，结合它的三大特征做了具体的案例剖析。为了节省时间，我想等听完所有小组的分享之后再统一回应。我们直接进入到下一组的分享。
跟上一组的讨论思路有点不同，我们主要是从哈维文章中提到的四种策略来展开讨论。第一个就是在生产领域，我们想到了中国上世纪90年代初开始产生的 “开发区” 热，它一直延续到了21世纪初，尤其是在我们加入WTO之后，更多的国际资本流动进入到我国，因此开发区也持续的作为一种承载资本进入的空间载体。第二点就是在消费领域，也就是很多城市通过提升城市建成环境去塑造一个更好的城市形象。但我们认为中国的情况与哈维文章中提到的西方城市建设状况可能有所不同。很多西方城市是发展比较困难的情况下，为了扭转整个城市的衰败形象，而努力去推动城市更新活动。但是在我国的各个城市里，可能更多的是为了抢先吸引国际资本的到来，而不仅仅是为了防止城市的衰败。举例来说，像北京出现大量SOHO这种建筑，在某种意义上说就是为了提升城市形象去吸引国际投资。
从这个问题联想开，我们也思考了何谓城市企业主义的问题，也就是如何界定一个城市的发展是一种城市企业主义的表现。我们认为有两点：第一，从动机上来说，一个城市的特定区域在设定之初就是为了吸引资本，对于吸引外部投资的关注超越了对城市内部福利的提升；第二，这必然体现为一种投机性的行为。例如开发区，因为每一个开发区建设时都要投入大量的资金，但是最终能不能成功、能不能带动整个城市的发展，这并没有办法预先给出判断。我们看到很多开发区可能吸引了大量的财政投入，但是最后却没有能成功发展起来，甚至导致了土地的闲置或者粗放利用，以及其他一些社会经济问题，而所有这些结果最终还是由生活在这里的人去承担。
最后我们也想要和老师再讨论一个问题。就是从刚刚这个开发区的讨论中去引申，可能早期的开发区只关注区域的单一经济功能，导致出现了严重的职住分离等问题，到现在其实我们也逐渐意识到了单一功能的开发区模式是不太合理的，因此逐渐出现了产业新城这样的发展模式，它试图平衡经济和社会发展二者之间的关系，更加关注社会福祉问题。那对于产业新城这样的模式，我们还能不能把它界定为城市企业主义呢？这个是我们组最后没有时间去深入讨论、同时也觉得比较难去想明白的一个问题。
好的，谢谢。我现在可以直接回应你的最后这个问题，其实这也是邢幼田在她的书里面 (Hsing 2010) 重点阐述的一个问题。她说在90年代的时候，中国到处都是开发区热，到了新世纪之后就变成了各种各样的新城。在她看来，这就构成了两种不同的生产城市空间的方式，而它们背后的发展逻辑和关切是一以贯之的。生产新城的目的或者说原因，正如你刚刚所说，是由于开发区大量的闲置抛荒、产业引入不畅、土地价值缺失，于是政府开始转变观念，认为需要一个功能上更加综合的方式来把资本和人气同时引进来。在这个分析框架里，她认为这两件事情并不具有一个根本性的断裂，可以说地方政府在做这些事情的过程中，对推动城市发展的关切和路径选择是相似的。
我们组讨论的主要围绕着三个方面展开。首先，我们觉得有两个具体的做法能够体现城市企业主业：一个是各地的招商引资行为，也就是通过一定的税收优惠来吸引国际的资本；另一个是城市的战略规划——各个城市在编制总规时，都会有一个产业发展的章节，实际上我们觉得这个过程就是在将本地的一些优势资源和未来的经济发展方向做一个分析的结合。
具体的例子我们想和城市企业主义的四大战略结合起来讨论。关于生产的竞争，我们也主要聚焦在刚才其他小组已经提到的开发区问题。通过物质环境的提升来打造消费空间，我们可以以广州的城中村改造为例，类似这样的政策就是通过对城中村非正规空间的改造升级来打造高品质的城市环境。这一方面是一个消费空间的竞争，即吸引更多的人来这里消费；另一方面也是一个生产空间的竞争，即希望吸引一些国际企业来这里落户。
关于控制权的竞争，我们想到了上海陆家嘴的建设和浦东机场的建设，这个也是我们从 Wu (2003) 那篇论文里得到的启发，具体来说就是，他们试图通过大规模的城市基础设施尤其是交通设施来获得相对其他城市的比较优势，从而掌握对金融资本流向的控制权。另外一个例子就是关于中央转移支付的竞争，许多城市现在希望通过打造中心城市的地位来获得中央政府的青睐和更多的财政支持。最后一个例子是北京的非首都功能疏解，这个政策实际上也是为了契合北京作为国际交往中心、科技创新中心的城市定位，政策更多关注经济发展的面向，而忽略了城市内部的社会福利安排。
谢谢分享，对我也很有启发。我这里想回应几个我觉得特别有趣的点。一个是刚才惠璇提到的 “动机” 问题，我觉得这是一个很好的切入点。
当地方政府去招商引资的时候，他们的目的到底是什么？在政治经济、社会学和政治学的讨论里边，大家会经常说到，这里边有GDP主义，有锦标赛体制。但在此基础上我们能不能再去追问一下，这些官员们为了晋升所以去努力增加 GDP，但是之后是为了什么呢？发展GDP和晋升就构成了他们的终极目的吗，或者说这应该构成终极目的吗？这种应然性的问题暂时还不在我们讨论的范围里，但是大家可以在以后观察其他相关现象的时候去思考，动机确实是一个挺重要的切入点。
另外一个就是刚才张延提到的发展金融业，陆家嘴是一个好例子，除此之外在北京就有一个更好的例子。大家都知道北京不仅有CBD，同时还有金融街。这不光是城市与城市之间的竞争，这种 control functions也存在于城市里区与区之间的竞争中。当朝阳区于上世纪九十年代开始建设CBD的时候，西城区也没有落后，同步推动了金融街的迅速发展。现在当大家提到中国的金融企业总部的时候，可能想到的既不是CBD也不是陆家嘴，而是西城的金融街。
在类似这样的案例基础上，我们可以更进一步地剖析城市间竞争的问题，这也是理解中国城市企业主义的一个基本视角。张五常认为中国过去几十年的经济奇迹，最重要的制度支撑是县域竞争。如果大家去读张五常的书，并把它跟哈维的论文做一个对照的话，大概会发现一方面张五常确实揭示了中国经济发展的一个动力机制，但另外一方面这个动力机制造成的效果是多元甚至彼此冲突的。除了新制度主义者们强调的经济奇迹之外，我们是不是还可以从城市企业主义角度切入，进一步探察因为县域竞争和城市竞争而导致的负面结果，比如说开发区的大规模闲置。
在2000年代中期，当国家开始下定决心整顿开发区的时候，最重要的原因就是成千上百平方公里的土地被圈占之后闲置下来。为什么会这样？因为每个地方都想引资，但不是每个地方都能引来资，这就涉及到了我们刚才说的风险归属问题。风险是由谁承担呢？直接的途径是地方政府通过开发区的闲置土地来承担，但是再进一步看的话会发现，这里面真正承担风险并为之买单的是之前所有依靠这些土地谋生的人们，是他们已经消失了的生计。类似这样的城市间竞争导致的结果，我们现在依然屡见不鲜。大家因此需要继续思考哈维最后的提醒：这种竞争关系构成了一种 external coercive power，你不得不去参与，而一旦参与其中便无法脱身，这是很可怕的。在此基础上我们还要去思考，企业主义现象背后到底隐藏着什么样特定的政治经济逻辑？这是我们今天要讨论的第二个问题。为了厘清这个问题，我想请大家比较哈维和吴缚龙两位学者的相关讨论，并提出你们自己的观点。